藤原氏が国政を掌握した摂関政治をへて、上皇による院政が始まる。政務のしくみや運営方法・財源などを、政治権力の転変とともに活写。寺院造営や人口増加で都市域が拡大し、平安京が“京都”へ変貌する胎動期を描く。